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从政府与市场的关系看水利如何落实两手发力实现高质量发展

2021-04-20 06:18

吴强

      改革开放40多年来,我们坚持在社会主义制度下发展市场经济,政府与市场的关系经历了从政府对市场的替代,到政府和市场互动的变迁过程,取得了巨大成就。水利作为公益性突出、经营性兼有的准公益性行业,在取得快速发展成绩的同时,面临着效率不高、可持续性不强等方面的不足,促进市场“上位”不“缺位”,确保政府“补位”不“越位”,是新时代落实两手发力、促进水利高质量发展的关键。 

  1.深刻认识政府与市场关系的新定位 

  与时俱进、不断理顺政府和市场的关系,是我国改革开放取得成功的关键所在。党的十八大报告指出经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场的关系,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。对于政府与市场关系的认识,经历了从政府发挥主体作用、间接地发挥主导作用,到市场起基础性作用,再到市场起决定性作用。市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的新定位,是我们党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新飞跃,标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。 

  1.1使市场在资源配置中起决定性作用 

  对于使市场在资源配置中起决定性作用,要深刻认识其中的决定二字。市场作用从基础性决定性的提升,意味着市场作用范围更广、领域更宽、层次更高。只要是市场能发挥作用的领域都应该交给市场办,政府无须代劳,更不能越俎代庖,政府的作用仅仅是弥补市场失灵。强调的是实行市场主导下政府的有效作用,而不是政府主导下市场作用。 

  1.2更好发挥政府作用 

   对于更好发挥政府作用,要深刻认识其中的更好二字。更好不是更多,这意味着有形之手不是伸得越长越好,也不能简单理解为更少,认为政府对市场可以撒手不管。市场在资源配置中起决定性作用,并不是起全部作用,不是说政府就无所作为,而是要坚持有所为、有所不为。在保证市场发挥决定性作用的前提下,管好那些市场管不了或管不好的事情。 

  2.对水利改革发展中政府与市场关系的思考 

  水利的公益性、基础性、战略性,决定了水利改革发展过程中政府在相当领域占据主导地位。新中国成立特别是改革开放以来,我国充分发挥社会主义市场经济条件下国家集中力量办大事的优势,不断强化公共财政对水利发展的保障作用,水利基础设施建设取得了举世瞩目的成就,为我国经济社会发展和社会主义现代化建设作出了突出贡献。但也要清醒地认识到,在党的十八届三中全会对政府与市场关系作出新的科学定位、新的历史条件下,水利改革发展过程中政府与市场的关系还没有完全理顺,政府既存在越位、也存在缺位;市场在资源配置中的决定性作用远未得到较好发挥,存在错位、失位问题,成为制约水利又好又快可持续发展的突出因素。 

  2.1政府角色越位集中体现在水利工程管理领域 

  由于地方政府关注的重点是水利项目能否上马建设,对工程长期运行、收支状况等问题容易视而不见,对遵循经济规律和发挥市场作用重视不够。工程建成运行阶段,水管单位定性或改革实际操作过程中,受工程特性、利益坚冰、机制藩篱等因素影响,囿于保障工程功能及效益正常发挥,往往出现政府被迫兜底”“过度兜底等现象,担当了应由市场发挥作用的角色。 

  2.2政府角色缺位集中体现在资源管理监督领域  

  水资源管理和监督职责,是《中华人民共和国水法》赋予水行政主管部门的核心职责。实施最严格水资源管理制度,在一定程度上遏制了我国水资源短缺、浪费和污染的问题。但与我国水资源自然禀赋条件、经济社会发展新要求和群众迫切期望相比,取水、用水、供水、节水、排水等环节管理监督偏松、偏软、偏宽,水资源的战略性、稀缺性未得到充分体现,政府职责履行未完全到位,最严格水资源管理的初衷远未实现。 

  2.3市场角色错位集中体现在基础设施建设领域  

  引导和吸引社会资本参与水利建设,是建立健全水利投入资金多渠道筹措机制的重要创新。但从采用PPP模式吸引社会资本参与水利建设实际成效看,水利PPP项目社会资本方主角大多是央企、国企,而且施工企业占主导地位,未能解决资本不愿进”“进不来等关键问题,真正的社会资本占比很少。施工企业参与水利PPP项目,主要是受土建施工利益驱使,很少关心、也无力参与工程后续运营管理。政府角色没有根本性转化,市场主体的角色未充分体现。 

  2.4市场角色失位集中体现在水价、水权和水市场 

   市场经济条件下,在水资源配置及管理中更多发挥市场的作用,一直是水利改革发展的焦点和难点。从改革进展及成效看,反映市场供求、水资源稀缺程度和供水成本的水价形成机制仍不完善,以水权、水市场理论为基础的水资源配置及管理机制仍未建立。市场看不见的手的作用未能有效发挥,与市场起决定性作用的要求相比,更是有明显差距。 

  3.处理好政府与市场的关系是新时代水利改革发展的关键 

   准确定位和把握使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,必须正确认识市场和政府的关系,二者是有机统一的,不是相互否定的,不能割裂开来、对立起来。市场经济条件下,政府主要在制定市场规则、促进市场公平竞争和维护市场正常秩序上发挥作用,弥补市场失灵,但又不过度越位,最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对市场主体经济活动的直接干预,更不能直接从事具体的市场经营活动。 

  3.1为市场主体提供更大的活动空间  

  进一步放宽水利、水务等市场准入限制,打破行业壁垒,破除制约企业发展的不合理束缚,持续激发市场主体活力。加快水权、水市场化改革,加大深化水利行政审批改革力度,凡是市场机制能有效调节的经济活动都应当取消审批,凡是由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项,尽可能创造条件下放地方和基层管理。 

  3.2建立公平开放透明的市场规则  

  大力推进农业水价综合改革,加快建立合理水价形成机制和节水激励机制,培育水权市场,促进水资源的优化配置和提高用水效率, 实现节约使用、规范管理。依法保护社会资本的合法权益,激发市场主体活力,努力营造公平透明、可预期的投资环境,切实解决水利建设社会资本进不来不愿进的问题。 

  3.3完善水资源宏观调控管理体系 

   改革传统的水资源管理体制,建立科学的、符合水资源自然规律和社会主义市场经济要求的新体制,从根本上解决水资源统一管理思想认识不统一、法律法规不健全、部门政策不协调、监督管理不到位、市场机制不完善等问题。发挥政府的宏观调控和引导作用,统筹用好经济手段、法律手段和必要的行政手段,推动水资源利用方式的根本转变。 

  3.4做好市场秩序的监督和维护者  

  实施好《中华人民共和国民法典》和相关法律法规,依法平等保护各种所有制企业产权和自主经营权,破除制约水利建设、城乡供水等市场竞争的各类障碍和隐性壁垒,摒弃部门和地方保护主义。建立涉水事务管理权力责任清单制度,做到法无授权不可为。强化政府对水资源开发、利用、配置、节约、保护等市场的监管意识,落实监管责任。加强信用体系建设,通过相关制度约束市场主体的行为,提高违法成本。 

来源:水利发展研究 2021.4

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