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南水北调生态供水定价问题初探(摘要-629期)

2021-01-21 12:40

(杨彦明)

  一、南水北调生态供水必须制定合理价格

  一是供水必有成本(资源成本、生产成本、环境成本等),成本需要体现在价格中,南水北调生态供(补)水亦不例外。补偿成本是基本的供水定价原则,生态供(补)水虽然具有特殊的公益属性,但这种公益属性并非体现在供需两方的交换关系,而体现在政府对需求方代言,并以财政资金购买这种需求。当然,有些情况下社会用水户以提高生产生活水价的方式间接分担部分生态供(补)水成本。《南水北调工程供用水管理条例》明确规定,“水费应当及时、足额缴纳,专项用于南水北调工程运行维护和偿还贷款”。补偿成本应当作为制定南水北调工程生态供(补)水价格的基本准则。

betway必威电竞  二是制定合理的生态供水价格是发挥工程综合效益的客观需要。南水北调工程投资巨大,两部制水价体系及其所维系的稳定水费,对于工程正常还贷和持续运行具有重大意义。如果生态供水价格制度长期缺失,势必干扰南水北调工程两部制水价体系的正常运转。而且随着未来生态供水量的持续增加,以及占全部供水量的比例持续升高,这种生态供水价格制度缺失甚至可能影响整个工程的正常运转和效益发挥。南水北调工程生态供水必须制定合理的价格,并与现有两部制水价体系有效衔接,才能形成严密完整的制度体系,为充分发挥工程综合效益贡献合力。

  三是合理的生态供水价格是激励地方切实维护生态环境的有效手段。南水北调生态供水的受益方是特定区域的水生态环境系统,体现为一种公共利益,理应由当地政府作为主要代言人来承担生态供水的成本费用,并以地方纳税人支持的财政资金支付购买。这种价格机制既体现了宝贵水资源的内在价值,又激励了地方政府担当作为、克服庸政懒政,对于激发受益区域社会公众爱水护水热情也具有重要意义。

  二、在南水北调供水价格制度框架内协商制定生态供水两部制水价

  (一)总体考虑

betway必威电竞  目前,南水北调工程已经形成基本完善的两部制供水价格制度框架。从南水北调工程长期持续运行要求、生态供水与其他供水在工程运用上的一致性或紧密联系出发,南水北调生态补水不应打破既成的价格制度框架。国家发展改革委《关于南水北调中线一期主体工程供水价格有关问题的通知》(发改价格〔2019〕634号)(以下简称“634号文”)针对生态供水价格制定,也明确了“参照现行供水价格政策”和“协商确定”的原则。在现有南水北调工程水价框架下纳入生态供水价格,意味着区分基本水价和计量水价并制定相应生态供水价格;同时,按照分区段的分水口门制定价格,不同河湖所在地区不同,其生态补水的供水价格基准也随之不同,生态供水的综合水价呈现出区域差异性。

  (二)近期:只包含计量水价的低水价方案

  根据《方案》部署,在2022年之前的近期,南水北调工程生态补水量相对有限,基本可以认为是利用生产生活供水量之外的余量开展生态补水,其补水量不超过各口门的基本水量,即相对严格意义上的“相机补水”。在这种情况下,可以认为相机性质的生态供水水价已在基本水费中“预缴”,生态供水可以无偿利用基本水费所对应供水容量的剩余部分,生态供水价格可不必计算基本水价。再者,南水北调生态供水对专用配套工程的要求相对不高,主要以现有河道和农业灌溉渠道为主,简单整修后即可投入使用,专用于生态补水性的增量建设成本很小。从生态供水的生产成本角度考量,对应于工程建设贷款本息、工程基本运行维护费用的基本水费可不计入。634号文关于协商定价的规定,事实上也内涵着南水北调生态供水是一种正常生产生活供水基础上的“边际”供水,在基本水费足额缴纳、供水总量不超出分水口门可供水量上限,生态供水可以“搭便车”,不再重复承担基本水价。

betway必威电竞  按照实际生态补水量征收计量水费便于计量和监督,在生态补水初期具有客观便利性。但是,该方案的缺点同样明显,即在来水充足、有大量富余供水量可用于生态补水的年份,计量水费支出对应于实际的生态补水量,地方政府可以控制实际补水量而选择性控制补水的水费支出,在地方财政能力限制下,可能不利于地方积极增加生态补水量;而在来水不足年份,无水可用,免除基本水费没有实际意义。由此总体上对增加补水形成抑制,可能造成年平均生态补水量不能达标。

betway必威电竞  对于南水北调工程东线而言,由于生态供水与东线北延工程建设挂钩,北延工程建设成本无法回避,是否可以采取此处所说不含基本水费的低水价方案,尚需相关部门进一步斟酌。

  (三)中远期:包含基本水价和计量水价的高水价方案

betway必威电竞  针对2023—2035年的中远期生态补水,根据《方案》,利用南水北调东线、中线后续工程,进一步加大河道生态补水力度,河道补水量在之前中线每年10亿立方米~13亿立方米、东线每年2亿立方米~4亿立方米的水平上,再每年增加约10亿立方米。如果生态供水规模增长,生产生活供水量也逐步增加,就会导致生产生活供水与生态供水在总体上超出之前规划分配的分水口门净水量,生态供水将不再是严格意义的“边际供水”。而634号文未明确在此情况下是否根据各口门的基本水价和超出部分水量,增加口门的基本水费。

betway必威电竞  在中远期大规模开展生态供水时,或者因南水北调工程后续建设(如东线北延工程建设等)增加供水能力之后,之前南水北调供水价格体系中各口门的规划分配净水量需要重新核算,以此确定包括生态供水量在内的新的基本水量指标,并相应及时增加口门基本水费。在现有各口门基本水量之上,按照《方案》中远期要求的新增生态供水量年均值的某个倍数(该倍数基于来水量的年际变化核定,从小于1到大于1),估算特定年份最大的生态供水量,将这一供水量加入基本水量,并以此确定生态供水价格中的基本水费。这部分增量的基本水费的一部分,反映2022年之后增加的生态供水带来的固定成本增量,由2022年后增加的生态供水直接导致,为此生态供水水价就应当反映这部分增量基本水费,生态水价中就必须包含基本水价。具体指标仍可以协商确定。在提高基本水价同时,可以通过协商,相应适当降低前一方案中计量水价的部分。

betway必威电竞  这一方案就是生态供水价格包含基本水价和计量水价,实际价格水平经协商后可以总体控制,而特意不免除两部制的任何一部分。它有一个重要好处,就是可以更好适应南水北调工程来水不稳定、生态供水量年际变化的特点,进一步区分以基本水价为主和以计量水价为主两种细分方案,以最大限度激励—约束受水区积极充分实施生态补水。一般而言,将基本水价作为生态供水价格的主体部分,而尽可能降低计量水价,由于基本水价与补水量无关,增加补水只会直接增加计量水费,将两部制价格的重心更多放在基本水价而由此降低计量水价,对于缺乏生态补水内生动力的地方政府,会激励其更加充分开展补水。但计量水价部分不应太低,因为一定水平的计量水价本身有助于促进生态供水的计量和监督,为中央通过行政手段促进落实地方生态补水任务提供支持,也会规范地方政府更加高效、经济、合理的实施生态补水。

betway必威电竞  (四)成本缺口的资金分担方案

  本质上来讲,生态供水价格的公益性,会因为忽略或低估基本水价、对计量水价让步,造成名义价格偏低,而由此带来名义价格与实际价格之间的成本缺口。这部分缺口需要分担和补偿,为此要明确中央和地方如何分割各自的财政补贴责任。一般而言,为促进地方积极实施生态补水,计量水价的缺口宜由中央财政承担,因为它直接联系于补水量;基本水价现状主要由地方政府承担,未来生态供水基本水价的缺口仍宜由地方财政承担,并以交叉补贴等形式部分转移到社会用水户。

  对于近期低水价方案,考虑到近期生态补水量有限,生态补水造成的工程基本运行维护成本增量也有限,不会给工程管理单位带来明显负担,这部分成本增量可由工程管理单位实际承担。但是,协商制定的较低的生态供水计量水价,其造成的成本缺口部分,由中央财政承担。显然,由地方政府承担计量水价的补贴,会影响来水充足时地方政府增加补水量的积极性。此外,由于已经尽可能地降低了生态供水价格,地方财政负担有限,为了减少对供水市场及其价格的扰动,不建议同时提高受水区生产生活用水价格、以交叉补贴方式分担生态补水的部分成本。在中央财政补足实际价格与名义价格之间的成本缺口之后,地方政府通过地方财政承担生态供水的全部名义价格。

  对于中远期高水价方案,协商制定的生态供水计量水价造成的成本缺口仍宜由中央政府财政资金补偿。因生态供水量增加而上调分水口门基本水费标准,由此增加的成本缺口,如果不是完全通过受水区地方政府财政支出承担,就需要由地方生产生活供水价格来转移分担其中部分,即实际上通过提高生产生活供水的基本水价(而不是计量水价),对生态供水进行间接的交叉补贴。

betway必威电竞  三、全面构建协商定价机制

  634号文规定:“在上游来水充裕、正常生产生活供水得以保障的前提下,在受水区足额交纳基本水费的基础上,工程生态补水价格由供需双方参照现行供水价格政策协商确定”。这表明,南水北调生态供水价格在本质上和长期内都只能是一种协商价格。考虑到生态补水的公益属性,并不存在严格意义上的市场需求方,价格无法通过市场主体之间的供需平衡自发形成,且鲜有生态补水定价的实践案例,协商定价成为制定南水北调工程生态供水价格的现实选择。由此,成本核算、定价程序、水价形式和定价水平等诸多问题,都可以在协商基础上予以特殊处理,回避可能存在的制度争议。

  协商机制应当基于现有南水北调工程管理体制,在中央政府和受水区各级地方政府之间开展,并根据华北地下水超采综合治理行动需要,纳入其他供水管理部门,如引滦、引黄、再生水、相关水库等其它水源工程的管理部门,并协调水行政主管部门和价格管理部门。大致可采取下列轮次开展协商:(1)根据行动方案和调度计划确定的补水量、南水北调工程管理单位测算的补水成本,确定水费和水价的总体水平。(2)发展改革委、财政部、水利部等代表中央政府,与受水区地方政府开展协商,确定中央政府、各地方政府和社会用水户分别承担的生态补水成本,并确定生态水价及其基本水价和计量水价的水平。(3)进一步引入引黄、引滦、地方再生水企业、地方水库管理单位等,基于南水北调与其它水源生态补水的价格关系,协商调整生态补水价格。在协商过程中,要逐步明确定价原则和方法、未来影响生态供水价格的主要因素,形成协商组织机构和协商规则、章程乃至正式的协商制度。

  

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